Nederlands Genootschap Sociale Zekerheid
Platform voor debat

Social Impact Bond maakt belofte niet waar

De Social Impact Bond (SIB) staat volop in de belangstelling. Staatssecretaris Tamara van Ark van Sociale Zaken en Werkgelegenheid riep onlangs bijvoorbeeld op tot een verdere uitrol van SIB’s. Maar hoe realistisch is het eigenlijk dat SIB’s complexe maatschappelijke problemen op kunnen lossen?

Foto: Picscout

Vijf jaar geleden was de Start Foundation een van de eerste investeerders in Nederland die met SIB’s ging werken. Via een SIB gaan verschillende partijen met elkaar een driehoeksamenwerking aan, waarbij de overheid vaak optreedt als probleemeigenaar van een maatschappelijk probleem, investeerders zorgen voor het financiële werkkapitaal en (sociale) organisaties de uitvoering van een interventie invullen.

Oorsprong

Allereerst is het goed om te weten hoe de SIB in ons land oorspronkelijk is ingezet. Tijdens de financiële crisis had Nederland te maken met een grote instroom van mensen in een uitkering en mede daardoor te weinig publiek werkkapitaal om werklozen te begeleiden naar werk. Dit speelde onder andere sterk rond het thema jeugdwerkloosheid. De SIB was een manier om aan extra financiële middelen te komen. Specifiek waren dit vijf jaar geleden respectievelijk de gemeente Rotterdam, Start Foundation, ABN Amro Social Impact Fund en de Buzinezzclub. Het doel was om jeugdwerkloosheid te bestrijden in Rotterdam.

Rendement uit besparingen

Naast deze uitingsvorm van publiek-private samenwerking is een bijzonder kenmerk van de SIB dat er sterk wordt gestuurd op het behalen van vooraf afgesproken eindresultaten. Denk bijvoorbeeld aan het opleiden en laten doorstromen van een x-aantal mensen naar betaald werk en/of verkorting van de bijbehorende uitkeringsduur met een x-aantal maanden of jaren. Zodra de afgesproken resultaten behaald zijn, betaalt de opdrachtgever (vaak de gemeente) investeerders terug met een afgesproken rendement, vaak bekostigd uit besparingen op publieke uitgaven. Hiermee is de SIB een vorm van resultaatfinanciering volgens het principe van ‘no cure no pay’; uitbetalingen hangen af van het al dan niet behalen van gerealiseerde resultaten.

Patstelling doorbreken

Een SIB kan daarnaast ook een patstelling doorbreken wanneer maatschappelijke baten van een interventie bij verschillende partijen vallen. Er kan in die gevallen dan gemakkelijk een ‘status quo’ ontstaan omdat partijen naar elkaar blijven kijken, zonder tot actie over te gaan. Een SIB kan partijen over de drempel krijgen door extra middelen vrij te maken.

Experimenteren

De derde en vierde reden om een SIB in te zetten is respectievelijk om innovatie op gang te brengen en om cultuurverandering te realiseren. In het eerste geval is er via een SIB meer ruimte om te experimenteren met interventies waarvan de uitkomsten vooraf nog niet goed zijn in te schatten en in het tweede geval kan een SIB aanleiding zijn om cultuurverandering in gang te zetten in de richting van een meer ondernemende en resultaatgerichte manier van werken binnen overheidsinstanties.

Honderden miljoenen

Maar nu de financiële crisis voorbij is, is de vraag of de SIB vandaag de dag in financieel opzicht nog steeds noodzakelijk? Vooral omdat er weer honderden miljoenen worden geïnvesteerd in zaken als matching, regionale samenwerking en actieplannen, vinden wij van niet. Ook het derde en vierde argument om een SIB in te zetten heeft aan overtuigingskracht ingeboet. Vanuit onze eigen ervaringen betwijfelen we sterk of de inzet van SIB’s heeft bijgedragen aan innovatie in het sociaal domein. Sterker nog, niet zelden zijn het al bekende (sociale) organisaties met bewezen interventies die aanhaken in de driehoeksrelatie tussen opdrachtgever, investeerder en uitvoerder. Ook internationaal onderzoek laat dit zien (Arena et al., 2016). Het blijkt lastig om échte vernieuwing aan de uitvoeringskant te realiseren.

Niet bijster positief

Wat de gewenste cultuurverandering betreft zijn onze ervaringen eveneens niet bijster positief. De overheid is nog steeds vaak de formele opdrachtgever en minder een gelijkwaardige samenwerkingspartner. Bovendien zetten gemeenten dikwijls te weinig menskracht in om echt werk te maken van SIB’s. Ze denken vaak te gemakkelijk over het ‘regelen’ van de benodigde personen die aan trajecten deelnemen. Inmiddels zijn al bij vijf SIB’s waarbij Start Foundation betrokken is of was compensatievergoedingen (boetes) opgelegd, van in totaal 540.000 euro. Dit omdat de gemeenten simpelweg niet genoeg kandidaten hadden geleverd.

Vuistdikke documenten

Een bijkomend probleem is dat de onderliggende juridische documentatie toeneemt. Dit betekent in de regel vuistdikke documenten waarbij iedere deelnemer aangeeft onder welke voorwaarden al dan niet tot betaling of een boete wordt overgegaan. Voor een deel is dit te begrijpen, maar de SIB was juist bedoeld om te ondernemen en daar hoort risico nemen nu eenmaal bij. Een andere negatieve ervaring is dat resultaten niet zelden op een ‘verengde’ manier zijn vastgesteld. Bijna altijd draait het om een (complexe) rekensom waarbij uitkeringsbesparing wordt uitbetaald op basis van activiteiten die bijdragen aan arbeidstoeleiding.

Werkgeluk

Dat brengt een risico met zich mee. Het gaat niet alleen om het vinden van een betaalde baan. Minstens zo belangrijk is de duurzaamheid van deze baan en of de interventie ook bevorderlijk is geweest voor het (werk)geluk van mensen. Het idee dat welvaart meer omvat dan economische groei, wint tegenwoordig terrein. Dus mag ook de vraag gesteld worden of sociaal-maatschappelijke uitkomsten zoals werkgeluk of de kwaliteit van een baan misschien ook meegenomen dienen te worden als uitkomstvariabele(n) van een SIB. Gelukkig bewegen sommige partijen zich al meer in die richting, zoals we zien bij de inzet van een SIB voor jonge statushouders in Eindhoven.

Overwegend preventief

Wat wel overeind blijft is de overtuiging dat de SIB hardnekkige patstellingen kan doorbreken. Een goed voorbeeld is de Health Impact Bond (HIB). Hierbij worden vernieuwende interventies ontwikkeld die overwegend preventief van aard zijn en waarbij de kosten en opbrengsten (bijvoorbeeld de reductie van directe zorgkosten of het uitstel van verpleeghuisopname) kunnen vallen bij verschillende partijen (zorgverzekeraars, ziekenhuizen, zorginstellingen en/of overheden). Als de opbrengsten bij meer dan één partij vallen en de interventie zich nog onvoldoende heeft bewezen kan een nieuwe vorm van bekostiging – zoals de SIB – een goede manier zijn en blijven om toch de benodigde experimenteerruimte te creëren. De SIB past bovendien in deze tijd waarin de filantropie zich is gaan richten op een effectievere inzet van middelen, zodat meer impact kan worden gerealiseerd in de samenleving (WRR, 2018).

Doelverschuiving

Al met al stellen we vast dat de SIB lang niet altijd de beloftes waarmaakt. We moeten daar wel meteen aan toevoegen dat er in Nederland nog niet zoveel ervaring is opgedaan; er zijn hier in totaal ‘pas’ elf SIB’s ingezet (Social Finance NL, 2019). Dat bemoeilijkt het doen van definitieve uitspraken. Toch plaatsen we kanttekeningen bij de inzet van SIB’s. In veel gevallen vragen we ons bijvoorbeeld af waarom een overheidsinstantie niet simpelweg een uitvoerende organisatie kan aansturen via een klassiek aanbestedingstraject. Het geld is er vaak en de (vooruitstrevende) partijen in het sociaal domein zijn bekend. Wat nu lijkt te gebeuren is doelverschuiving, waarbij het gebruik van SIB’s als einddoel wordt beschouwd. Maar het zou altijd moeten gaan om het kiezen van die aanpak waarmee het publieke belang het meest gediend is.

Prematuur

De oproep van staatssecretaris Van Ark vinden we dan ook prematuur. Natuurlijk, een SIB kan ontschotten en experimenteerruimte bieden. Maar nu lijken SIB’s eerder te worden ingezet vanuit een politieke overtuiging dat de markt beter in staat is om verschil te maken dan publieke instanties. Hier is weinig eenduidig empirisch bewijs voor te vinden (zie bijvoorbeeld Lagarde et al., 2013). We pleiten daarom voor het blijven experimenteren met SIB’s, maar enkel en alleen na een serieus onderzoek vooraf. Dat moet de verwachte voor- en nadelen van een SIB van geval tot geval vaststellen en alternatieven zorgvuldig afwegen. Alleen dan ontstaat de zo nagestreefde win-win situatie via publiek-private samenwerking in het sociaal domein.

Fabian Dekker is onderzoekscoördinator en Jos Verhoeven directeur van Start Foundation. Correspondentie: fabian.dekker@startfoundation.nl



Terug naar overzicht